La publicación de la Gaceta Oficial No. 39 Ordinaria de 2026, que incluye la Ley 171/2024 de Migración, la Ley 172/2024 de Ciudadanía, la Ley 173/2024 de Extranjería y sus reglamentos, confirma una reforma amplia del régimen cubano de ciudadanía, movilidad y extranjería. Aunque el discurso oficial presenta estas normas como una modernización jurídica y una vía para fortalecer los vínculos con los cubanos residentes en el exterior, su contenido confirma la reorganización y profundización, bajo nuevas categorías administrativas, de mecanismos históricos de control político sobre la ciudadanía y la movilidad. Las reformas aparecen además en un contexto de fuerte crisis económica, necesidad urgente de divisas y búsqueda de legitimidad internacional, donde el Estado cubano intenta flexibilizar determinados mecanismos económicos sin renunciar al control político.
Uno de los cambios más relevantes es la introducción de la categoría de “residencia efectiva migratoria”. La nueva Ley de Migración establece que los ciudadanos cubanos solo tienen la categoría de residentes en el territorio nacional cuando cumplen esa condición, determinada por la permanencia en Cuba durante la mayor parte del año anterior o, excepcionalmente, mediante pruebas de arraigo. En el Reglamento, esa “mayor parte” se concreta en más de 180 días naturales de estancia en el país.
Aunque la norma elimina la antigua regla de los 24 meses de permanencia en el exterior como límite para conservar la residencia, la sustituye por un esquema cuya aplicación depende en buena medida de la valoración administrativa sobre la presencia, el arraigo y la voluntad de residir en el país. Este cambio resulta problemático porque traslada al Ministerio del Interior la facultad de determinar cuándo un ciudadano mantiene una relación suficientemente “efectiva” con su propio país. El nuevo sistema amplía el margen discrecional de la autoridad migratoria para reconocer o negar determinadas condiciones y derechos.
La ley afirma que los cubanos residentes en el exterior disfrutan de los mismos derechos, deberes y garantías reconocidos a los residentes en el territorio nacional, pero añade que ello será “de conformidad con lo establecido en las disposiciones normativas vigentes”. Esto significa que en la práctica, el ejercicio de derechos sigue dependiendo de leyes, reglamentos, autorizaciones y categorías migratorias que pueden restringir dichos derechos.
En lo que respecta a la nueva categoría de “inversores y de negocios”, la Ley de Migración la incluye como una condición dentro de la categoría de ciudadanos cubanos residentes en el exterior, aplicable a quienes participan en el modelo económico cubano mediante modalidades aprobadas por la ley. El Reglamento exige, además, una solicitud escrita y un aval del órgano, organismo o entidad cubana con la cual el solicitante sostenga relaciones comerciales o de negocios. Por tanto, no se reconoce un derecho general de los cubanos residentes en el exterior a invertir libremente en Cuba, sino una vía condicionada, dependiente de la aprobación estatal y de vínculos previamente aceptados por instituciones cubanas.
Esto confirma que la apertura económica hacia la diáspora no corrige en realidad la discriminación de base. En lugar de eliminar las restricciones que excluyen a los cubanos no residentes de muchas formas ordinarias de actividad económica —como MIPYMES, trabajo por cuenta propia o cooperativas—, el Estado crea una categoría migratoria especial. La solución sería reconocer igualdad de derechos a todos los ciudadanos cubanos, en vez de habilitar una puerta controlada para determinados inversores, bajo las prioridades y condiciones fijadas por el propio Estado.
También resulta especialmente grave la regulación de la limitación de entrada al país para ciudadanos cubanos. La Ley de Migración reconoce formalmente el derecho de los ciudadanos cubanos a entrar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional, pero el artículo 98 permite limitar excepcionalmente la entrada por razones de Defensa, Seguridad Nacional, Orden Interior, orden e interés público, situaciones excepcionales y otras causas que puedan representar “grave peligro para la población”. Estas causales son amplias, indeterminadas y susceptibles de interpretación política.
El Reglamento agrava esta preocupación al establecer que la limitación de entrada a ciudadanos cubanos se aplica de oficio por la Autoridad Migratoria y que conlleva la medida de reembarque. Es decir, un ciudadano cubano puede arribar al país y ser devuelto sin ingresar efectivamente al territorio, mediante una decisión administrativa del jefe de la Dirección de Identificación, Migración, Extranjería y Ciudadanía (DIMEC) o de un funcionario delegado. Aunque la ley prevé que esta medida solo puede impugnarse mediante el proceso de amparo constitucional, esa vía no constituye una garantía preventiva ni efectiva frente a una decisión ejecutada en frontera.
La figura del reembarque, por tanto, en el caso de ciudadanos cubanos, puede operar como un mecanismo de exclusión territorial inmediata. Su combinación con causales vagas como “seguridad nacional” u “orden público” abre la puerta a legalizar prácticas de prohibición de entrada ya utilizadas contra activistas, periodistas independientes, opositores y defensores de derechos humanos.
A ello se suma la consolidación de una arquitectura institucional de control migratorio. La Ley de Migración atribuye al Ministerio del Interior y a la Dirección de Identificación, Migración, Extranjería y Ciudadanía funciones amplias de seguridad, supervisión, control, registro, verificación, aprobación de entradas y salidas, reembarque, deportación, expulsión, sanción administrativa y gestión de bases de datos. Además, crea la Policía de Migración, con facultades para conducir personas, tomar declaraciones, ocupar artículos y retener o conducir incluso a ciudadanos cubanos cuando participen junto a extranjeros en hechos bajo investigación.
En materia de ciudadanía, la Ley 172/2024 mantiene otro foco de preocupación: la posibilidad de privación de ciudadanía por actos realizados desde el extranjero contra los “altos intereses políticos, económicos y sociales” de la República de Cuba. Esta fórmula es amplia e indeterminada y plantea preocupaciones importantes por su potencial amplitud interpretativa y la ausencia de garantías suficientemente claras frente a decisiones discrecionales. Además, en casos considerados graves para la seguridad nacional, la estabilidad del Estado, las relaciones internacionales o la salud general de la población, la autoridad puede proceder sin ajustarse a las formalidades ordinarias del expediente.
En conjunto, estas normas no eliminan la histórica subordinación de los derechos a la discrecionalidad estatal. La reforma reconoce y crea nuevas categorías para la diáspora, pero conserva el núcleo del problema: la ciudadanía, la movilidad y la participación económica siguen dependiendo de autorizaciones administrativas, criterios de seguridad nacional y decisiones adoptadas por autoridades administrativas.
Desde una evaluación preliminar, Cubalex considera que estas leyes no representan una apertura plena ni una garantía efectiva de igualdad para los cubanos residentes en el exterior. Más bien, consolidan y profundizan un sistema de diferenciación jurídica entre ciudadanos cubanos, basado en categorías migratorias, movilidad vigilada e inversión selectiva, donde el Estado busca captar recursos económicos de la diáspora sin reconocerle plenamente derechos políticos, económicos y patrimoniales en igualdad de condiciones.
Estándares internacionales de derechos humanos vulnerados
Las nuevas leyes de Migración, Ciudadanía y Extranjería deben analizarse no solo desde el derecho interno cubano, sino también a la luz de los estándares internacionales de derechos humanos aplicables a Cuba. Aunque el Estado cubano no ha ratificado el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), sí lo firmó en 2008, lo que genera obligaciones de no frustrar el objeto y fin del tratado conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Además, muchas de las garantías involucradas forman parte de estándares universales contenidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) y en normas consuetudinarias del derecho internacional. Como resultado, dentro de los principales estándares internacionales que podrían verse comprometidos pueden destacarse:
Derecho a entrar en el propio país y libertad de circulación
El estándar internacional más directamente comprometido es el derecho de toda persona a regresar a su propio país. El artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce que “toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país”, mientras que el artículo 12.4 del PIDCP establece que “nadie podrá ser arbitrariamente privado del derecho a entrar en su propio país”.
Los relatores de Naciones Unidas han advertido en sus pronunciamientos sobre casos presentados desde Cuba que las restricciones arbitrarias a la entrada al propio país, particularmente contra personas defensoras de derechos humanos y opositores, pueden constituir formas de exilio forzado incompatibles con el artículo 12 del PIDCP.
La preocupación se agrava porque el Reglamento prevé la aplicación inmediata del reembarque mediante decisión administrativa de autoridades migratorias, sin control judicial previo ni garantías efectivas de defensa. La práctica documentada de personas defensoras de derechos humanos afectadas por estas medidas frecuentemente no reciben explicación oficial, no cuentan con resolución fundada y carecen de mecanismos efectivos de impugnación en el momento en que se les impide viajar.
Prohibición de represalias por motivos políticos o por ejercicio de derechos fundamentales
Diversos estándares internacionales prohíben utilizar restricciones migratorias como forma de represalia política. En el contexto cubano, las prohibiciones de entrada estarán dirigidas específicamente contra periodistas, activistas, artistas y defensores de derechos humanos debido a su labor legítima de promoción de derechos humanos y libertad de expresión.
En este sentido, los artículos 19 de la DUDH y del PIDCP protegen la libertad de opinión y expresión, incluyendo el discurso político, el activismo, la crítica al gobierno y la defensa de derechos humanos.
La posibilidad de privar de ciudadanía a personas que actúen desde el extranjero contra los “altos intereses políticos, económicos y sociales” del Estado cubano resulta particularmente preocupante bajo estos estándares. La fórmula es extremadamente abierta y podría permitir sancionar expresiones críticas, denuncias internacionales, activismo político o participación cívica legítima.
Derecho a la vida familiar y protección contra separaciones arbitrarias
Las prohibiciones de entrada generan separaciones familiares forzadas con graves consecuencias para niños, personas mayores y familiares dependientes.
Ello puede entrar en conflicto con:
el artículo 12 de la DUDH y el artículo 17 del PIDCP, que protegen contra injerencias arbitrarias en la vida familiar;
el artículo 16.3 de la DUDH, que reconoce a la familia como elemento natural y fundamental de la sociedad;
y los artículos 9 y 10 de la Convención sobre los Derechos del Niño, que exigen que los niños no sean separados arbitrariamente de sus padres y que puedan mantener contacto regular con ellos.
La imposibilidad de regresar al país o la aplicación de prohibiciones de entrada por motivos políticos puede producir, en la práctica, una ruptura familiar prolongada e indefinida incompatible con esos estándares.
Riesgo de apatridia de facto
En el contexto cubano, las personas afectadas por prohibiciones de entrada o negativas de documentación pueden quedar en situaciones de “apatridia de facto”.
Aunque formalmente mantengan la ciudadanía cubana, la negativa de entrada, la imposibilidad de renovar pasaportes o la ausencia de protección consular efectiva pueden dejar a estas personas sin capacidad real de ejercer derechos básicos ni regularizar su situación migratoria en terceros países.
Este riesgo se vuelve especialmente relevante en el nuevo contexto normativo, donde la relación efectiva con el territorio y ciertas categorías migratorias adquieren un peso central para el reconocimiento práctico de derechos.
Principio de igualdad y no discriminación
El nuevo diseño legal también plantea interrogantes desde el principio de igualdad y no discriminación. La diferenciación entre ciudadanos con “residencia efectiva migratoria” y ciudadanos residentes en el exterior produce un acceso desigual a derechos económicos, administrativos y patrimoniales.
Además, la creación de categorías especiales para “inversores y de negocios” sugiere un modelo donde ciertos derechos o facilidades dependen de la utilidad económica del ciudadano para el Estado. Esto podría resultar incompatible con el principio de igualdad ante la ley reconocido en los artículos 1 y 7 de la DUDH.
Derechos de personas defensoras de derechos humanos
La Declaración sobre Defensores de Derechos Humanos de Naciones Unidas reconoce el derecho de toda persona a promover y defender derechos humanos a nivel nacional e internacional, y obliga a los Estados a protegerlas frente a amenazas, represalias y hostigamiento.
En consecuencia, cualquier uso del sistema migratorio para castigar el disenso político, restringir el retorno al país o impedir actividades de denuncia internacional podría constituir una violación directa de estos estándares internacionales.
Ausencia de garantías judiciales efectivas
Finalmente, las nuevas normas presentan problemas desde el derecho al debido proceso y a la tutela judicial efectiva. Las decisiones migratorias más graves —como prohibiciones de entrada, reembarques o privaciones de ciudadanía— quedan fuertemente concentradas en autoridades administrativas vinculadas al Ministerio del Interior.
Los estándares internacionales exigen que toda restricción de derechos fundamentales:
esté prevista claramente por la ley;
sea necesaria y proporcional;
pueda ser impugnada mediante recursos efectivos;
y sea revisada por autoridades independientes.
La existencia únicamente de vías posteriores, limitadas o poco accesibles —como el amparo constitucional después de ejecutada la medida— difícilmente satisface plenamente esos requisitos cuando se trata de restricciones tan severas como impedir a un ciudadano entrar en su propio país.
La entrada La reforma migratoria en Cuba: Una nueva arquitectura para el control se publicó primero en Cubalex.
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